Cinque per mille, la lunga strada verso la chiarezza

A un mese dalle scadenze per la presentazione della dichiarazione dei redditi proviamo a fare il punto sul «cinque per mille» partendo dalla deliberazione della Corte dei Conti, che non risparmia critiche al meccanismo attuale.

Troppi enti beneficiari e poca chiarezza su quello che davvero fanno, otto amministrazioni pubbliche coinvolte fra Agenzia delle entrate e ministeri per gestire conteggio e erogazioni dei fondi, ritardi cronici, elevati costi per le procedure, contribuenti esclusi dalla possibilità di scegliere e «scippi»da parte del governo, che trattiene una parte del denaro destinato dai contribuenti declassando il cinque per mille a un effettivo quattro. Sono delle vere bordate quelle che la Corte dei Conti, la magistratura che vigila sul corretto uso dei fondi pubblici, riserva alla quota dell’imposta Irpef per finalità di interesse sociale nella deliberazione 14/2014 dell’ottobre scorso. In essa sono riportati i risultati della richiesta di chiarimenti alle amministrazioni governative competenti chiamate in causa dalla stessa Corte,con una precedente deliberazione del 2013.

Elementi di debolezza

A onor del vero, una prima «correzione» fra quelle raccomandate dai magistrati contabili è stata fatta: con la legge di stabilità 2015 (articolo 1, comma 154), l’istituto del cinque per mille non è più «precario», cioè non deve essere rinnovato di anno in anno con una legge ad hoc, ma entra stabilmente nel panorama normativo italiano. Tuttavia gli «elementi didebolezza», come li definisce la Corte, sono ancora molti. A cominciare dal fatto – è il primo punto della deliberazione – che i beneficiari sono troppi: cinquantamila fra enti di volontariato, ricerca scientifica, ricerca sanitaria, Comuni, associazioni sportive dilettantistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici. Quest’ultimo ambito presenta fra l’altro un’anomalia rispetto agli altri: chi vuole dare il proprio cinque per mille alla cultura non ha la possibilità di scegliere un ente riportandone il codice fiscale. Deve semplicemente limitarsi ad apporre la firma nel riquadro relativo e sarà poi il ministero dei Beni e delle Attività culturali (Mibac) a decidere a chi destinare i fondi per le attività culturali, assegnandoli agli enti che hanno fatto domanda al ministero e che hanno presentato un programma di attività e interventi.

«Ciò suscita perplessità», rilevava la Corte già nella deliberazione del 2013, poiché non permettere al contribuente di scegliere l’ente «è in contrasto con la ratio stessa dell’istituto del cinque per mille», che mira a introdurre «una forma di democrazia fiscale all’interno dell’ordinamento italiano».

Scarsa trasparenza

In contrasto con il principio di trasparenza e lealtà nei confronti di chi paga le tasse sono, invece, gli ostacoli che impediscono ai cittadini di acquisire rapidamente informazioni che consentano loro una scelta consapevole: solo dal 2014 l’Agenzia delle entrate ha cominciato a pubblicare gli elenchi degli ammessi e degli esclusi in forma aggregata, cioè tutti insieme in un solo documento con importi e numero di scelte. Questo, fra le altre cose, permette anche di vedere facilmente quali enti accedono al cinque per mille in più di una categoria, ovvero, ad esempio, sia nella ricerca medica che nel volontariato.

Farraginosità

Quanto alla farraginosità del meccanismo di conteggio, attribuzione ed erogazione dei fondi, basti pensare che nel 2014 le quote ripartite sono state quelle relative alle dichiarazioni Irpef del 2012, riferite ai redditi dell’anno precedente. Le procedure amministrative connesse al cinque per mille – iscrizione degli enti beneficiari agli elenchi, vaglio delle rendicontazioni, mandati di tesoreria da approntare per procedere all’erogazione, eccetera – sono troppo complesse, si legge nel rapporto, e le amministrazioni stanno fra loro in un rapporto di scarso cornordinamento, aggravato dalle disfunzioni intee di ciascuna di esse. Tutto questo ha ovviamente un costo in termini di risorse umane e materiali impegnate da Agenzia e ministeri.

Altra disfunzione rilevata dai guardiani contabili è quella del rischio che intermediari e consulenti, assistendo il contribuente nel fare la dichiarazione dei redditi, tentino di influenzae la scelta. Fra i potenziali conflitti di interesse da tenere d’occhio ci sarebbero, secondo la Corte, i Caf (centri di assistenza fiscale) appartenenti a enti che sono anche beneficiari del cinque per mille o che hanno chiari legami con associazioni beneficiarie e che potrebbero fare da «suggeritori» non disinteressati.

Tagli arbitrari

Vi è poi la questione del tetto di spesa, cioè la cifra massima che lo stato si impegna a sborsare dopo il conteggio delle effettive scelte dei contribuenti. Un esempio, riportato nella deliberazione del 2013: per l’anno finanziario 2011, il totale dei fondi del cinque per mille destinati dai contribuenti era di quasi 488 milioni di euro; di questi, lo stato ne ha stanziati 395 poiché quello era il tetto stabilito nella legge finanziaria, cioè la cifra per cui lo stato poteva impegnarsi data la situazione delle sue finanze. Risultato: 93 milioni di euro che pure i cittadini avevano deciso di destinare a enti o categorie di loro scelta non sono, di fatto, stati sborsati ma utilizzati per altri fini. Ecco come, rifacendo i conti, il cinque per mille era diventato un quattro e qualcosa.

La legge di stabilità 2015 ha aumentato il tetto di spesa a 500 milioni di euro, provvedimento salutato dagli enti del no profit con reazioni molto positive; l’eliminazione del tetto, tuttavia, rimane l’auspicio della Corte che, in alternativa suggerisce: se non è possibile eliminare il limite, almeno non si chiami l’istituto cinque per mille ma lo si «ribattezzi» con la reale percentuale. «E? grave», si legge nella deliberazione, «che il patto tra lo stato e i contribuenti venga sistematicamente violato, analogamente a quanto accade per la quota dell’8 per mille di competenza statale, che viene, spesso, dirottato su altre finalità rispetto a quelle indicate».

I contribuenti

Il grosso delle destinazioni del cinque per mille viene dai 730, i modelli presentati da dipendenti e pensionati: secondo gli ultimi dati disponibili (2010), il 70% di questi contribuenti fanno una scelta in merito al cinque per mille, contro il 26% di chi presenta l’Unico, per lo più liberi professionisti. Quanto a chi usa il Cud, meno di un contribuente su cento esprime la propria preferenza. Chi, invece, ha imposta netta pari a zero, solo in un caso su cinque appone la firma mentre fra chi non presenta la dichiarazione dei redditi la quota di optanti scende di nuovo sotto l’un per cento. Secondo la Corte, questo quadro mostra che «risulta disincentivata la partecipazione all’opzione di una rilevante quota di cittadini, generalmente quelli più a basso reddito» e che c’è, rispetto all’accesso alla scelta del cinque per mille, una differenza di trattamento fra questi contribuenti e coloro che presentano 730 o Unico.

Le soglie

La deliberazione da un rilievo particolare al problema delle soglie: secondo i magistrati contabili, distribuire le somme a quegli enti che hanno ottenuto importi minimi non aiuta nessuno e meglio sarebbe stabilire una quota sotto la quale il cinque per mille non viene sborsato all’ente beneficiario ma ridistribuito fra chi ha ottenuto preferenze oltre la soglia minima. Attualmente quest’ultima è 12 euro, una cifra – a detta della Corte – che non fa alcuna differenza sulle finanze dell’ente e quindi sui suoi eventuali assistiti, ma la cui distribuzione appesantisce la macchina amministrativa: anche per erogare una somma così piccola occorrono calcoli e procedure che impegnano impiegati e risorse dell’Agenzia e dei ministeri. Al tempo stesso potrebbe essere opportuno stabilire una soglia verso l’alto. Gli enti che ottengono già tanto con il cinque per mille dai sostenitori potrebbero, suggerisce la Corte, essere esclusi dalla seconda distribuzione di fondi, quella cioè che deriva dal cinque per mille dei contribuenti che non scelgono un ente preciso ma solo la categoria. Ultime, dolenti note sono secondo la Corte quelle relative alle rendicontazioni: lenta, laboriosa e costosa la procedura per verificare i rendiconti, cioè i documenti che i beneficiari presentano per dimostrare come hanno usato i fondi ricevuti.

Focus sul volontariato: frammentazione e dispersione

Gli organismi di volontariato fra cui il contribuente può scegliere sono più di quarantamila, il doppio rispetto al 2006, anno di introduzione del cinque per mille. A voler fare un conto della serva, dividendo la popolazione italiana per il numero di enti si ottiene che c’è un’organizzazione ogni 1.500 abitanti. È vero che questo costante aumento degli enti senza fini di lucro rispecchia la frammentazione dei bisogni della nostra società, dice la Corte, ma resta il fatto che alcuni di questi «non producono alcun tipo di valore sociale», e cita ad esempio le fondazioni politiche – oggi più che mai al centro di un dibattito su come si finanzia la politica in vista della fine del finanziamento pubblico ai partiti – o le associazioni di categorie professionali di avvocati, notai, militari eccetera. A volte capita che un’organizzazione che può contare su contribuenti con un alto reddito ottenga cifre alte pur avendo poche firme.

A questo si aggiunge che su quarantamila enti, oltre novemila ottengono meno di cinquecento euro, e più di mille non hanno ottenuto nemmeno una firma, segno che nemmeno il presidente sceglie la sua stessa onlus. Questa situazione indica che le risorse del cinque per mille si disperdono in tanti rivoli e che, in alcuni casi, non è nemmeno chiaro come e perché un’organizzazione continui a sopravvivere. Occorrono controlli rigorosi che misurino la reale utilità sociale degli enti ma, rilevano i magistrati contabili, già su questo c’è un primo incaglio: il ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, l’amministrazione che meglio conosce il mondo dell’associazionismo e le sue attività, non ha competenza nella compilazione della lista dei beneficiari del cinque per mille, che è invece redatta dall’Agenzia delle entrate, la quale si limita a verificare che le carte siano in ordine.

Altro elemento rilevato dalla Corte già nel 2013 è che «attraverso le attuali modalità di iscrizione e riparto, vengono agevolati, di fatto, gli organismi di maggiori dimensioni e più strutturati», che possono investire in promozione pubblicitaria e ottenere maggior visibilità. Risultato: «i primi 40 beneficiari si aggiudicano, costantemente negli anni, una percentuale di circa il 30% del totale dei contributi» della categoria volontariato; la percentuale «sale ad oltre il 90% per la ricerca scientifica e supera costantemente il 97% per quella sanitaria».

Fra gli enti di volontariato esclusi dal cinque per mille ci sono gli enti di natura pubblica. Ecco che, sottolinea la magistratura, resta fuori dai beneficiari un’organizzazione come la Croce Rossa Italiana, «pure percepita da molti contribuenti meritevole di sovvenzionamento».

I numeri del cinque per mille

Contribuenti che esprimono la preferenza: oltre 16 milioni (55% del totale).

Categorie beneficiarie:
volontariato, ricerca scientifica, ricerca medica, beni culturali e paesaggistici, Comuni, associazioni sportive dilettantistiche.

Enti beneficiari:
circa 50 mila, di cui 40 mila enti del volontariato.

Cifre erogate
(ultimi dati disponibili: 2012, redditi 2011): 393 milioni di euro, di cui 264 milioni al volontariato.

Media nazionale:
intorno ai 25 euro a contribuente (ma cambia molto a seconda del reddito; media MCOnlus 33 ca.).

Principali differenze con l’otto per mille: l’otto per mille va allo stato o a una confessione religiosa, il cinque per mille a una delle sei categorie o a uno dei cinquantamila enti sopra; inoltre, l’otto per mille non destinato viene comunque distribuito fra stato e confessioni, mentre il cinque per mille non destinato rimane allo stato.

Come funziona:
quando si fa la dichiarazione dei redditi, nell’apposito formulario si riporta il codice fiscale dell’ente che si vuole sostenere e si appone la firma, oppure
si appone solo la firma scegliendo così non uno specifico ente ma una categoria. Questo secondo tipo di scelta fa sì che i fondi siano ripartiti per i membri di quella categoria.

_____________

Destinare il cinque per mille non ha alcun costo per il contribuente; per contro, non destinarlo non significa tenerlo per sé perché comunque verrà trattenuto dallo stato per le spese destinate alla produzione e al funzionamento dei servizi pubblici.